Адміністративно-правові засади захисту осіб, які надають допомогу в протидії корупції. Administrative and Legal Framework for Protection of Persons Assisting Against Corruption.
Loading...
Date
2020-12
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
Abstract
У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці проблеми адміністративно-правового регулювання захисту викривачів корупції, а також у формулюванні обґрунтованих теоретичних висновків, узагальнень і пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства і практики його застосування у зазначеній сфері, приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів.
Розкрито місце інституту викривачів корупції в системі превентивних антикорупційних механізмів. Визначено переваги, які характеризують сутність і суспільне призначення даного інституту, а також доведено, що його належне функціонування дозволить: суттєво знизити рівень латентності корупційних правопорушень; значно зменшити рівень корупції в усіх сферах суспільного життя; отримувати об’єктивну інформацію про рівень корумпованості основних сфер суспільного життя; об’єктивно оцінювати ефективність роботи антикорупційних органів; втілити в життя такі основні принципи публічного управління, як прозорість і відкритість. Проаналізовано фактори, які знижують роль викривачів в організаційно-правовому механізмі протидії корупції.
Встановлено, що на сьогодні в Україні ще не сформовано міцний науково обґрунтований фундамент для повноцінного розвитку інституту викривачів, який наразі сприймається лише у вузькому значенні, як один із превентивних антикорупційних механізмів. Наголошено, що таке розуміння правової природи інституту викривачів у повній мірі не розкриває його сутність і соціальне призначення. Доведено тезу про те, що викривачів корупції необхідно розглядати лише як один із різновидів викривачів.
Обґрунтовано авторський погляд на систему ознак викривачів корупції. В рамках проведеного дослідження встановлено, що викривачем обов’язково має бути фізична особа, яка переконана у достовірності повідомленої нею інформації. З’ясовано, що інформація, яку повідомляє викривач, має стосуватись викриття можливих фактів порушення антикорупційного законодавства, містити дані про діяльність (дії чи бездіяльність) інших осіб, а також бути спрямованою до «уповноважених суб’єктів». Окрім цього, доведено доцільність поширення гарантій захисту викривачів також і на осіб, які здійснили спробу розкрити інформацію про можливі факти порушення антикорупційного законодавства; іншим чином сприяли чи брали участь у виявленні, запобіганні, припиненні, розкритті або розслідуванні таких порушень; повідомили інформацію про порушення антикорупційного законодавства, в тому числі на стадії їх підготовки або замаху. З урахуванням визначених ознак сформульовано авторську дефініцію поняття «викривач корупції», що суттєво розширює коло осіб, які можуть бути віднесені до викривачів корупції, а також зміцнює гарантії їх захисту.
Проаналізовано міжнародні акти, які складають фундамент розвитку адміністративно-правового регулювання інституту викривачів корупції, визначено етапи і ступінь їх імплементації в національне законодавство. На основі узагальнення результатів проведеного дослідження визначено недоліки та основні перспективи розвитку аналізованої сфери правового регулювання, зокрема доведено, що в міжнародному законодавстві закріплено значно ширший підхід до розуміння сутності та правової природи інститут викривачів.
З’ясовано, що у своєму розвитку інститут викривачів корупції пройшов чотири основні етапи. Доведено, що норми чинного Закону України «Про запобігання корупції» в його останній редакції, незважаючи на свій прогресивний характер, не спроможні забезпечити надійний захист прав і законних інтересів викривачів корупції. Дається взнаки велика кількість прогалин, недоліків та суперечностей, які знижують темпи розвитку інституту викривачів, а також гальмують процес формування нетерпимого ставлення громадян до корупції. У зв’язку з цим, наголошено на особливій актуальності та практичній необхідності розробки та ухвалення спеціального Закону, спрямованого на зміцнення гарантій захисту викривачів, запровадження ефективних і дієвих механізмів їх реалізації, створення сприятливих умов для здійснення викривачами повідомлень, уніфікацію процедури їх розгляду тощо.
Визначено етимологічне тлумачення та узагальнено різноманітні наукові підходи до розуміння сутності та правової природи такої юридичної категорії, як «адміністративно-правовий статус особи». Проаналізовано найбільш популярні точки зору науковців на її зміст і структуру. З урахуванням результатів проведеного дослідження сформульовано кілька важливих узагальнень, які склали фундамент дослідження структури та змісту адміністративно-правового статусу викривачів корупції. Зокрема, доведено, що цементуючою основою адміністративно-правового статусу викривачів корупції слід вважати права» та «обов’язки», оскільки саме вони визначають специфіку його додаткових елементів. Встановлено, що «юридичні гарантії» займають важливе місце в структурі правового статусу викривачів корупції, оскільки саме вони забезпечують належне функціонування даного інституту. Наголошено, що «юридичній відповідальності» слід відвести специфічне місце в структурі адміністративно-правового статусу, оскільки вона змінює правовий характер окремих дій викривачів з протиправних на соціально корисні. З’ясовано, що усі інші елементи правового статусу, які виокремлюються науковцями, хоч і відображають окремі аспекти відношення держави до викривачів, однак безпосередньо не впливають на визначення їх місця в механізмі протидії корупції (вони мають другорядний, похідний, конкретизуючий характер). Доведено, що всі елементи, які складають структуру адміністративно-правового статусу, мають перебувати між собою у тісному логічному взаємозв’язку та взаємодії, доповнювати та розширювати зміст один одного, утворюючи у своїй єдності цілісну правову категорію.
З урахуванням результатів проведеного дослідження обґрунтовано авторський погляд на структуру адміністративно-правового статусу викривачів корупції, а також сформульовано авторську дефініцію поняття «адміністративно-правовий статус викривачів корупції».
Визначено основні ознаки прав викривачів корупції, які дозволяють отримати загальне уявлення та визначити специфіку даного елементу адміністративно-правового статусу, а також проаналізовано їх зміст. Зокрема, до переліку таких ознак віднесено наступні: формальна визначеність; суспільна спрямованість; забезпеченість силою державного примусу та обов’язками інших осіб; обмежений характер; пролонгована дія; альтернативний характер; полісуб’єктний характер. З урахуванням результатів проведеного дослідження сформульовано авторську інтерпретацію їх наукової дефініції.
Наголошено на необґрунтованості ототожнення в одній правовій нормі і «прав», і «гарантій захисту» викривачів корупції, оскільки такий підхід не відповідає загальнотеоретичним уявленням про правову природу суб’єктивних прав особи. Наголошено, що «права викривача корупції» мають бути визначені виключно для осіб, які повідомляють про порушення антикорупційного законодавства, оскільки з їх допомогою особа має можливість набути і в подальшому реалізовувати відповідний правовий статус. Однак, ця вказівка не повинна стосуватись «гарантій захисту» викривачів, сфера дії яких, навпаки, має охоплювати і викривачів корупції, і близьких їм осіб. Обґрунтовано найбільш оптимальні шляхи усунення даної законодавчої суперечності.
З’ясовано концептуальні недоліки законодавчо закріпленої системи прав викривачів корупції і на основі проведеного дослідження запропоновано способи їх вирішення. Сформульовано авторську редакцію ст. 53-3 Закону України «Про запобігання корупції», що враховує всі обґрунтовані пропозиції та зауваження. В рамках аналізу адміністративно-правового закріплення права викривачів на отримання інформації та права викривачів на отримання нагороди, проаналізовано зміст й основні положення ст. 53-6 і ст. 53-7 Закону, а також суміжних нормативно-правових актів. З урахуванням результатів проведеного аналізу розроблено авторські редакції вказаних статей, що значно розширюють зміст аналізованих прав викривачів корупції, а також конкретизують порядок їх реалізації.
Доведено, що однією з підстав звільнення особи від юридичної відповідальності є її соціально-схвальна поведінка, одним із різновидів якої слід вважати діяльність викривача, спрямовану на попередження, припинення чи розкриття фактів порушення антикорупційного законодавства. Проаналізувавши міжнародні стандарти захисту викривачів, з’ясовано, що в міжнародному праві закріплено значно ширші гарантії захисту викривачів від притягнення їх до юридичної відповідальності у зв’язку з викривальною діяльністю, аніж в національному законодавстві.
Детально проаналізовано зміст й основні положення ст. 53-8 Закону у їх системному зв’язку з положеннями інших вітчизняних і міжнародних нормативно-правових актів, а також із результатами проведеного анкетування. В результаті проведеного дослідження виявлено цілу низку недоліків, прогалин та суперечностей і у зв’язку з цим обґрунтовано власний погляд на найбільш оптимальні шляхи їх усунення. Зокрема, доведено, що добросовісність викривача має бути обов’язковою передумовою звільнення його не лише від цивільно-правової відповідальності, але також і від кримінальної, адміністративної та дисциплінарної. Наголошено на доцільності законодавчого обмеження кола осіб, які підлягають звільненню від відповідальності за розголошення інформації, в тому числі інформації з обмеженим доступом. Запропоновано законодавчо закріпити положення, що гарантує кожній особі право відмовитись від виконання будь-яких вказівок та від участі в будь-якій діяльності, що передбачає порушення антикорупційного законодавства, а також положення, що визначає загальні антикорупційні вимоги, яким має відповідати будь-який договір, угода чи контракт.
Розглянуто обґрунтовані в літературі наукові підходи до розуміння сутності і змісту юридичних гарантій і висловлено припущення з приводу того, що в основні характеристики зовнішньої форми вираження гарантій захисту викривачів корупції мають лежати такі категорії, як «засоби» та «умови». Визначено перелік і проаналізовано зміст основних ознак гарантій захисту, до переліку яких запропоновано відносити: нормативна урегульованість, комплексний характер, внутрішня узгодженість, похідний характер, динамічність і рухливість, практична спрямованість, опосередкований характер. З урахуванням результатів проведеного аналізу сформульовано авторську дефініцію поняття «гарантії захисту викривачів корупції».
На основі системного аналізу змісту VIIІ Розділу Закону України «Про запобігання корупції» з’ясовано, що, не зважаючи на досить прогресивний характер, він не містить чіткої та уніфікованої системи гарантій захисту викривачів корупції. Ст. 53-3 Закону хоч і має назву «Права та гарантії захисту викривача», однак фактично уникає прямої згадки про конкретні гарантії захисту таких осіб. Більшість положень, які в ній визначені, сформульовані як «права» викривачів, хоча їх зміст та юридична природа свідчать на користь доцільності їх розгляду як елементів гарантійного механізму. Доведено, що подібний підхід до нормативно-правового регулювання гарантій захисту викривачів корупції є необґрунтованим, ставить під сумнів доцільність включення гарантій до структури адміністративно-правового статусу викривача, а також знижує їх ефективність та практичну цінність, суттєво обмежує сферу їх застосування. З метою усунення зазначеного недоліку обґрунтовано необхідність внесення цілої низки змін і доповнень до Закону.
Сформульовано авторський погляд на систему гарантій захисту викривачів корупції. Доведено, що ефективність таких гарантій, а відтак, ефективність функціонування інституту викривачів корупції в цілому, напряму залежить від якості правового регулювання гарантійного механізму. При цьому наголошено, що про високу якість правового регулювання можна говорити лише тоді, коли в законодавчому порядку буде деталізовано та конкретизовано процедуру реалізації кожної окремо взятої гарантії захисту. Наголошено, що даному питанню доцільно присвятити не окрему статтю (чи навіть декілька статей) Закону України «Про запобігання корупції», а окремий розділ нового Закону «Про захист викривачів корупції».
В рамках характеристики такої гарантії, як забезпечення особистої безпеки викривача, проаналізовано її зміст і механізм реалізації, а також визначено основні недоліки її адміністративно-правового забезпечення. Зокрема, доведено, що назва ст. 53 Закону не узгоджена з її основним змістом; наголошено, що Закон необґрунтовано звужує сферу застосування заходів забезпечення особистої безпеки викривачів, не визначає навіть приблизного переліку таких заходів, а також не визначає механізм їх реалізації. З урахуванням результатів проведеного аналізу розроблено авторську редакцію ст. 533-1 Закону, що в узагальненому вигляді відображає зроблені висновки.
В рамках характеристики такої гарантії, як представництво інтересів та надання безоплатної правової допомоги викривачеві, проаналізовано її зміст та визначено основні недоліки правового регулювання. З’ясовано, що в Законі відсутній єдиний уніфікований підхід до розуміння правової природи та сутності аналізованої гарантії; наголошено на необхідності виокремлення деяких положень ст. 53 Закону в окрему правову норму; доведено неузгодженість деяких норм Закону, у яких визначаються загальні засади реалізації викривачами права на безоплатну правову допомогу, з нормами профільного закону; наголошено на невідповідності норм Закону, у яких окреслені представницькі повноваження НАЗК, нормам відповідних процесуальних актів. Обґрунтовано найбільш перспективні напрями усунення вказаних недоліків, а також сформульовано авторську редакцію ст. 533-2 Закону.
В рамках характеристики такої гарантії, як захист трудових та інших прав і законних інтересів викривача, проаналізовано її зміст та визначено основні недоліки адміністративно-правового регулювання. Зокрема, наголошено на невідповідності назви статті 53-4 Закону її змісту, який є значно ширшим за обсягом і охоплює не лише гарантії захисту трудових прав викривачів, але також й інших його прав та законних інтересів. Звернено увагу на неузгодженість окремих норм Закону, у яких окреслені гарантії захисту трудових прав викривачів, із нормами профільного закону, яким є КЗпП, а також на вибірковий підхід законодавця до правового закріплення гарантій захисту трудових прав викривачів корупції, які є працівниками (співробітниками) деяких правоохоронних органів. Обґрунтовано шляхи усунення вказаних недоліків, що передбачають внесення цілої низки змін і доповнень до ст. 53-4 Закону та до інших нормативно-правових актів.
В рамках характеристики такої гарантії, як забезпечення анонімності та конфіденційності викривача, проаналізовано її зміст та визначено основні недоліки правового регулювання. Зокрема, наголошено на необґрунтованості віднесення даної гарантії до «прав» викривачів корупції; звернуто увагу на неповноту законодавчого закріплення переліку заходів, спрямованих на забезпечення анонімності та конфіденційності викривачів; з’ясовано, що положення ст. 53-5 Закону не знайшли свого належного відображення в інших нормативно-правових актах. Обґрунтовано найбільш перспективні напрями усунення вказаних недоліків, що передбачають внесення цілої низки змін і доповнень до ст. 53-5 Закону та до інших нормативно-правових актів.
Узагальнено зарубіжний досвід правового регулювання захисту викривачів корупції та визначено шляхи його імплементації в національну правову систему. Зокрема, проаналізовано: основні зарубіжні моделі правового регулювання гарантій захисту викривачів корупції; специфіку визначення змісту самого поняття «викривач» в законодавчих актах; особливості законодавчого окреслення кола осіб, на яких поширюються гарантії захисту викривачів; особливості створення спеціальних органів, покликаних забезпечувати реалізацію гарантій такого захисту; відмінності у функціонуванні каналів подання інформації про порушення антикорупційного законодавства, а також у порядку розгляду такої інформації; особливості вирішення питань фінансового стимулювання діяльності викривачів. Окрім основних, базових аспектів, які складають «фундамент» адміністративно-правового регулювання захисту викривачів, проаналізовано ряд інших прогресивних новел, на які варто звернути увагу під час удосконалення вітчизняного антикорупційного законодавства.
The thesis presents a theoretical generalization and a new solution to the scientific problem of developing the administrative and legal framework for the protection of whistle-blowers, as well as of formulating sound theoretical conclusions, generalizations and proposals for improving national legislation and its application in this field and bringing them into line with international standards.
Description
Keywords
адміністративно-правовий статус викривача корупції, антикорупційне законодавство, викривач корупції, гарантії захисту викривача корупції, корупційне правопорушення, порушення антикорупційного законодавства, права викривача, правопорушення, пов’язане з корупцією, превентивні антикорупційні механізми, юридична відповідальність викривача, administrative and legal status of a corruption whistle-blower, anti-corruption legislation, corruption whistle-blower protections, breach of anti-corruption legislation